segunda-feira, 8 de abril de 2013

Os “Royalties do petróleo”, a Lei nº 12.734/2012 e ação a ser julgada pelo STF

OS “ROYALTIES DO PETRÓLEO”, A LEI Nº 12.734/2012 E A AÇÃO A 
SER JULGADA PELO STF

OS “ROYALTIES DO PETRÓLEO”, A LEI Nº 12.734/2012 E A AÇÃO A SER JULGADA PELO STF

PAULO CÉSAR RIBEIRO LIMA
Consultor Legislativo da Área XII
Recursos Minerais, Hídricos e Energéticos
SUMÁRIO

1. INTRODUÇÃO 
2. AS RECEITAS DE ROYALTIES E PARTICIPAÇÃO ESPECIAL 
3. OS CRITÉRIOS DE CONFRONTAÇÃO 
4. HISTÓRICO DOS CRITÉRIOS LEGAIS PARA DISTRIBUIÇÃO DOS “ROYALTIES DO PETRÓLEO” 
5. O PACTO FEDERATIVO E O ICMS 
6. LEI Nº 12.734/2012 
7. ADI 4917 
8. LIMINAR DA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA 
9. CONCLUSÕES 

OS “ROYALTIES DO PETRÓLEO”, A LEI Nº 12.734/2012 E A AÇÃO A SER JULGADA PELO STF

1. INTRODUÇÃO

Esta Nota Técnica tem o objetivo de fornecer informações sobre os “royalties do petróleo”, analisar a construção da legislação sobre o tema, após a promulgação da Constituição Federal de 1988, e auxiliar na formação de opinião sobre a Ação Direta de Inconstitucionalidade – ADI 4917, a ser julgada pelos Ministros do Supremo Tribunal Federal – STF, onde se decidirá sobre a constitucionalidade ou não de dispositivos da Lei nº 12.734/2012.

Essa Lei originou-se do Projeto de Lei do Senado – PLS nº 448/2011, de autoria do Senador Wellington Dias, relatado pelo Senador Vital do Rêgo, cujo substitutivo, além de aprovado no Senado, foi aprovado, sem emendas, na Câmara dos Deputados. Seu principal objetivo é promover uma descentralização na distribuição das receitas de royalties e participação especial para os entes federativos, principalmente no caso de a produção ocorrer na plataforma continental.

O dispositivo da Lei nº 12.734/2012 que trata do regime de concessão foi vetado pela Presidente da República, mas esse veto foi rejeitado pelo Congresso Nacional, fazendo com que fosse promulgado o inteiro teor dessa Lei. No entanto, os dispositivos dessa Lei que introduziam novos critérios para essa distribuição foram suspensos, em caráter cautelar, por decisão monocrática da Ministra Cármen Lúcia.

Antes da aprovação da Lei nº 12.734/2012, as Casas do Legislativo Federal já haviam aprovado novas regras para a distribuição dos royalties e participação especial por duas vezes. A primeira foi a votação, na Câmara dos Deputados, de Emenda de autoria dos Deputados Federais Humberto Souto e Ibsen Pinheiro, conhecida como Emenda Ibsen, quando da aprovação do Projeto de Lei nº 5.938/2009.

A segunda vez foi no Senado Federal, quando, na votação do Projeto de Lei da Câmara – PLC nº 7/2010, foi aprovada Emenda de autoria do Senador Pedro Simon, que mantinha, em linhas gerais, o conteúdo da Emenda Ibsen, mas estabelecia que a União deveria compensar Estados e Municípios por eventuais perdas decorrentes das mudanças das regras. Contudo, o dispositivo relativo à Emenda Simon, aprovado também na Câmara dos Deputados, foi vetado pelo Presidente da República. Esse veto não foi apreciado pelo Congresso Nacional.

2. AS RECEITAS DE ROYALTIES E PARTICIPAÇÃO ESPECIAL

No ano de 2012, a produção nacional de petróleo, associada à produção de condensado e de gás natural, gerou uma receita de R$ 31,5 bilhões, sendo R$ 15,6 bilhões de royalties e R$ 15,9 bilhões de participação especial. Desse total, foram distribuídos R$ 12,7 bilhões para o Estado do Rio de Janeiro e seus Municípios. As receitas de royalties e participação especial do Município de Campos dos Goytacazes foram da ordem de R$ 1,4 bilhão. Os Municípios brasileiros, em conjunto, receberam, por meio do Fundo Especial, cerca de R$ 1,3 bilhão, valor inferior ao destinado a um único município fluminense.

Em 2020, a produção nacional deve atingir 5 milhões de barris de petróleo por dia, colocando o Brasil como um dos maiores produtores mundiais, possivelmente na 6ª colocação. Nesse ano, a receita gerada de royalties e participação especial poderá ser maior que R$ 60 bilhões. Nos próximos dez anos, a receita deverá ser da ordem de R$ 400 bilhões.

Os critérios para distribuição dessas receitas decorrem dos termos da lei, conforme descrito no art. 20, § 1º, da Constituição Federal de 1988:

Art. 20 ................................................................................
.............................................................................................
§ 1º É assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como a órgãos da administração direta da União, participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica e de outros recursos minerais no respectivo território, plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, ou compensação financeira por essa exploração.” (grifo nosso)

De 1988 a 1997, os royalties do petróleo foram cobrados com base nas Leis nº 7.453/1985 e nº 7.990/1989. Nesse período, a alíquota manteve-se em 5% do valor da produção e a exploração de petróleo e gás natural não estava vinculada a contratos. Ressalte-se, ainda, que, no setor mineral, os royalties são cobrados também com base na Lei nº 7.990/1989 e que não existem contratos entre a União e a empresa mineradora.

A partir da Lei nº 9.478/1997, a produção de petróleo passou a ocorrer sob o regime de concessão. Nesse regime, os contratos de concessão objetivam estabelecer direitos e deveres das partes, que são a empresa contratada e a União, representada pela Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis – ANP. A distribuição de royalties e participação especial entre os entes federados não é objeto do contrato. Como já mencionado, essa distribuição é estabelecida nos termos da lei.

Os contratos de concessão de 2001, quando foram licitados importantes blocos da província petrolífera do Pré-Sal, têm como objeto os seguintes itens: “Operações”, “Por Conta e Risco do Concessionário”, “Propriedade do Petróleo e/ou Gás Natural”, “Nenhum Direito sobre Outros Recursos Naturais” e “Levantamentos de Dados em Bases Não-Exclusivas”. Nenhum desses itens tem relação com a distribuição de royalties e participação especial entre os entes federativos.

Merece destaque o item “Propriedade do Petróleo e/ou Gás Natural”, segundo o qual somente caberá ao concessionário a propriedade do petróleo e gás natural que venham a ser efetivamente produzidos e por ele recebidos no ponto de medição da produção.

No que diz respeito à distribuição dos royalties e participação especial, esses contratos não são atos jurídicos perfeitos, pois seu objeto não é regular essa distribuição. Dessa forma, não há que falar em quebra de contrato se o Congresso Nacional decidir alterar a legislação relativa aos critérios para distribuição dos royalties e participação especial entre Estados, Distrito Federal, Municípios e União.

Assim sendo, não há que falar em direito adquirido por Estados e Municípios a receitas em razão dos contratos já celebrados entre a ANP e as empresas contratadas. Eles têm apenas expectativa de direito com base na lei em vigor.

Nos termos do art. 20 da Constituição Federal, são bens da União:
Art. 20 .................................................................................
.............................................................................................
V - os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva;
VI - o mar territorial;
VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos;
VIII - os potenciais de energia hidráulica;
IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo;
............................................................................................

Dessa forma, enquanto o petróleo estiver no solo ou subsolo ele pertence à União. Os royalties e participação especial somente são devidos depois que o produto for extraído pelo concessionário, nos termos da Lei nº 9.478/1997:

Art. 26. A concessão implica, para o concessionário, a obrigação de explorar, por sua conta e risco e, em caso de êxito, produzir petróleo ou gás natural em determinado bloco, conferindo-lhe a propriedade desses bens, após extraídos, com os encargos relativos ao pagamento dos tributos incidentes e das participações legais ou contratuais correspondentes.

Também, é importante destacar que, em razão disposto no art. 20 da Constituição Federal, nenhum Estado ou Município é produtor de petróleo na plataforma continental. As definições de mar territorial, de plataforma continental e de zona econômica exclusiva foram estabelecidas pela Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos do Mar de 1982 (Convenção de Montego Bay), ratificada pelo Brasil e posteriormente reforçada pela Lei nº 8.617/1993, que dispõe de forma mais detalhada acerca desses espaços.

O mar territorial é uma largura de água em que o Brasil exerce soberania, incluindo o espaço aéreo sobrejacente, o leito e o subsolo. A largura do mar territorial é de até 12 milhas marítimas a partir das linhas de base de contagem definidas pela Convenção. Em linguagem simplista, é uma extensão do território nacional no mar.

A zona econômica exclusiva é uma faixa que se estende a partir das 12 milhas marítimas do mar territorial e vai até 200 milhas marítimas, estando sujeita a regime jurídico específico estabelecido pela Convenção de Montego Bay. Nessa área, o Brasil tem soberania para exploração econômica dos recursos naturais das águas, leito e subsolo, e com jurisdição para colocação de ilhas, instalações e estruturas (como por exemplo, uma plataforma de exploração de petróleo), para fazer investigações científicas marinhas, e para proteger e preservar o meio ambiente marinho desse espaço. Mas ela não pode ser considerada “território” do Brasil.

A plataforma continental compreende o leito e o subsolo das áreas submarinas do Brasil, além do seu mar territorial, até a distância de 200 milhas marítimas ou em toda a extensão do prolongamento natural do território nacional até a borda exterior da margem continental.

O Brasil exerce soberania na plataforma continental para exploração dos recursos naturais, e exerce jurisdição na regulamentação dos usos e operações com ilhas artificiais, instalações e estruturas, das investigações científicas marinhas, na proteção e preservação do meio ambiente marinho.

Dessa forma, não é correto considerar que há território estadual ou municipal na plataforma continental. Apenas faz sentido falar em território nacional até a borda do mar territorial. Como a produção de petróleo e gás natural na Bacia de Campos e na Bacia de Santos ocorre em áreas localizadas depois dessa borda, nem o Estado do Rio de Janeiro nem seus Municípios são produtores de petróleo.

Esses entes federativos recebem elevadas receitas de royalties e participação especial porque é feita uma associação indevida da confrontação com perdas e danos decorrentes da atividade petrolífera na plataforma continental.

O STF já se manifestou no sentido de que os royalties possuem natureza jurídica de compensação financeira, conforme voto do Relator, Ministro Sepúlveda Pertence, no julgamento do RE 228.800, nos seguintes termos:

Essa compensação financeira há de ser entendida em seu sentido vulgar de mecanismo destinado a recompor uma perda, sendo, pois, essa perda, o pressuposto e a medida da obrigação do explorador.”

No caso da produção na plataforma continental, a perda é de todo o País, pois ocorre em uma área nacional, e não em área estadual ou municipal. Assim, deve haver uma recomposição da perda a todos os entes federados.

Em sentido um pouco diferente do Ministro Sepúlveda Pertence, pronunciou-se o Ministro Gilmar Mendes sobre os royalties, quando do julgamento do Agravo Regimental no Agravo de Instrumento nº 453.025/DF:

[...] a causa à compensação não é a propriedade do bem, pertencente exclusivamente à União, mas sim a sua exploração e ao dano por ela causado”.

Observa-se, então, que a visão do Ministro Gilmar Mendes está associada à exploração e ao dano. Com a exploração e o dano ocorrem em área nacional, e não em território estadual ou municipal, todos os entes federativos devem receber parcela dos royalties e participação especial.

No passado, a associação dos Estados e Municípios confrontantes com perdas e danos fazia algum sentido, pois as unidades estacionárias de produção (UEPs) eram plataformas de produção fixas instaladas próximas ao litoral e conectadas ao continente por meio de oleodutos, o que causava grande impacto.

Geralmente, o Estado litorâneo recebedor do petróleo transportado pelo oleoduto era também confrontante com a plataforma continental onde ocorria a produção. Assim, havia relação entre confrontação e recebimento de compensação financeira.

Com o passar do tempo, as UEPs passaram a se localizar em áreas cada vez mais distantes do litoral e em águas cada vez mais profundas, deixando de estar conectadas ao continente por oleodutos. Em águas profundas, a tendência é de utilizar apenas unidades conhecidas como FPSOs (Floating Production Storage and Offloading), que integram as atividades de Produção, Estocagem e Descarga em alto-mar.

No FPSO, ocorre o processamento primário dos fluidos produzidos, o petróleo é estocado e depois bombeado para um navio aliviador. O objetivo desse navio é receber a carga do FPSO no campo de produção, transportá-la até um terminal no continente e descarregá-la em qualquer terminal localizado na costa brasileira.

O cenário, então, mudou radicalmente, mas a associação da confrontação do Município e Estado com perdas e danos para fins de distribuição da compensação financeira, equivocadamente, continuou.



3. OS CRITÉRIOS DE CONFRONTAÇÃO

Os critérios de confrontação dos Estados e Municípios foram estabelecidos pela Lei nº 7.525/1986, que trata do art. 27 da Lei nº 2.004/1953, com a redação dada pela Lei nº 7.453/1985.

O art. 1º da Lei nº 7.525/1986, portanto anterior à Constituição Federal de 1988, é transcrito a seguir:

Art. 1º A indenização a ser paga pela Petróleo Brasileiro S.A. - PETROBRÁS e suas subsidiárias, nos termos do art. 27 da Lei nº 2.004, de 3 de outubro de 1953, com a redação dada pela Lei nº 7.453, de 27 de dezembro de 1985, estender-se-á à plataforma continental e obedecerá ao disposto nesta lei.

Essa Lei foi regulamentada pelo Decreto nº 93.189/1986. De acordo com essa legislação, cabe ao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE traçar, em desacordo com a Constituição Federal e com a Convenção de Montego Bay, as linhas de projeção dos limites territoriais dos Estados, Territórios e Municípios confrontantes segundo a linha geodésica ortogonal à costa. Nos termos do Decreto nº 93.189/1986, será tomada por base a linha da baixa-mar do litoral continental e insular brasileiro adotada como referência nas cartas náuticas.

Para o fim de traçar as linhas de projeção dos limites territoriais segundo o paralelo até o ponto de sua intersecção com os limites da plataforma continental, entender-se-á por plataforma continental o leito do mar e o subsolo das regiões submarinas adjacentes à costa, até o ponto em que a profundidade das águas sobrejacentes permita o aproveitamento dos recursos naturais dessas regiões.

Nos lugares em que o litoral apresente reentrâncias profundas ou saliências, ou onde exista uma série de ilhas ao longo da costa e em sua proximidade imediata, será adotado o método das linhas de bases retas, ligando pontos apropriados para o traçado da linha em relação à qual serão tomadas as projetantes dos limites territoriais. O Decreto nº 4.983/2004 estabelece os pontos apropriados para o traçado das linhas de base retas ao longo da costa brasileira.

Os limites dos Estados confrontantes serão projetados segundo a linha geodésica ortogonal à costa, enquadrando estas projeções às dos limites municipais. A Figura 3.1 mostra os limites interestaduais na plataforma continental, que são estabelecidos pelo critério das ortogonais.

Já os limites dos Municípios confrontantes serão projetados segundo o paralelo, além da linha geodésica ortogonal à costa, mantendo-se as respectivas projeções no enquadramento das projeções dos Estados. A 
Figura 3.2 mostra os limites intermunicipais na plataforma continental, pelo critério dos paralelos.

Ao interpretar o Decreto nº 93.189/1986, o IBGE entendeu que, além do direito estabelecido pelo prolongamento dos paralelos que passam por seus limites, os municípios litorâneos também têm direitos sobre a plataforma continental, definidos pela projeção da perpendicular à linha de costa.

Figura 3.1 Limites interestaduais na plataforma continental

É importante observar, ainda, que as linhas de projeção dos limites intermunicipais são interrompidas no ponto em que elas interceptam os limites interestaduais.

A Figura 3.3 mostra, a título de exemplo, o litoral do Estado do Rio de Janeiro delimitado pela projeção dos limites intermunicipais (ortogonais e paralelos), e a posição dos blocos e campos de petróleo e gás natural em parte das Bacias de Campos e de Santos.

Observa-se, então, que um poço produtor pode ser confrontante com um Município, pelo método das ortogonais, e com outro Município, pelo método dos paralelos.

Figura 3.2 Limites intermunicipais na plataforma continental (paralelos)
Figura 3.3 Limited intermunicipais do Estado do Rio de Janeiro (ortogonais e paralelos)
O atual critério para distribuição da compensação financeira a Estados e Municípios pela exploração de petróleo e gás natural na plataforma continental depende, basicamente, do traçado do litoral de cada Estado. Onde o traçado for côncavo, as linhas ortogonais às linhas de base retas tendem a se fechar; onde o traçado for convexo, as linhas ortogonais tendem a se abrir.

Como mostrado na Figura 3.3, as ortogonais à linha de base do Município de Campos dos Goytacazes abrangem um grande número de poços da Bacia de Campos. Essa é a principal razão pela qual esse Município recebeu cerca de R$ 1,35 bilhão de royalties e participação especial em 2012 e não o real impacto causado pela produção petrolífera na plataforma continental.

As ortogonais dos Estados do Rio de Janeiro e do Rio Grande do Norte apresentam uma abertura. No caso dos Estados do Paraná e Piauí, as ortogonais apresentam um acentuado fechamento. O Estado de São Paulo também apresenta um fechamento, porém menos acentuado.

É importante registrar, ainda, que a linha divisória entre os Municípios costeiros agrega o conceito de linhas paralelas, nos moldes das capitanias hereditárias que dividiram o Brasil no período colonial. Os Municípios confrontantes são beneficiados tanto por esse conceito como pelo critério das ortogonais.

Ressalte-se, no entanto, que o principal conceito na definição da linha divisória deveria ser não o traçado côncavo ou convexo ou das paralelas, mas a extensão, em linha reta, da costa de cada Estado ou Município brasileiro. Em suma, os atuais critérios para distribuir royalties e participação especial aos entes confrontantes são apenas geográficos, sem relação direta com o impacto decorrente da produção marítima de petróleo.

A primeira descoberta na Bacia de Santos foi o campo de Merluza. Esse campo localiza-se a 200 km de Santos. Junto ao Campo de Merluza está o campo de Lagosta, que entrou em operação em 2009. Um gasoduto de 215 km de extensão interliga o campo de Merluza a uma unidade de processamento de gás natural localizada no Município de Cubatão.

Conforme mostrado na Figura 3.4, os campos de Merluza e Lagosta são confrontantes com os Municípios de Bertioga/SP pelo critério das ortogonais e de Cananéia/SP pelo critério dos paralelos. Dessa forma, esses Municípios recebem royalties, apesar de não sofrerem nenhum impacto direto da produção. Esse caso é emblemático da forma irracional como os royalties decorrentes da produção petrolífera na plataforma continental são distribuídos.

Figura 3.4 Confrontação do campo de Merluza e Lagosta (ortogonais e paralelos)
Faz algum sentido um campo como o de Merluza, mostrado na Figura 3.4, ser considerado confrontante apenas com os Municípios de Cananéia e Bertioga? Faz algum sentido apenas um Município como o de Campos de Goytacazes ser confrontante com tantos poços apenas porque suas ortogonais às linhas de base se abrem e abrangem boa parte produtora da Bacia de Campos? Existe uma relação direta de confrontação desses Municípios com perdas e danos? A resposta a essas perguntas é, evidentemente, não.

Em uma análise de mérito, os critérios estabelecidos pela Lei nº 7.525/1986 já não faziam muito sentido na década de 1980. Para os campos atuais localizados em águas mais profundas, esses critérios não fazem o menor sentido.

Por não haver uma relação entre os critérios de confrontação estabelecidos pela Lei nº 7.525/1986 e os danos e perdas causados pelas atividades petrolíferas, é urgente que essa Lei seja revista pelo Congresso Nacional.

4. HISTÓRICO DOS CRITÉRIOS LEGAIS PARA DISTRIBUIÇÃO DOS “ROYALTIES DO PETRÓLEO”

O pagamento de royalties pela produção de petróleo em terra foi estabelecido pela Lei n.º 2.004/1953, que criou a Petrobras. O art. 27 dessa Lei determinava o pagamento de 4% aos Estados e de 1% aos Municípios sobre o valor da produção de petróleo e gás natural em seus respectivos territórios.

Décadas depois, com a intensificação da produção na plataforma continental, a Lei nº 7.453/1985 determinou que essa atividade também estava sujeita ao pagamento de royalties a Estados e Municípios, tendo sida mantida a alíquota de 5%.

Essa Lei estabeleceu os seguintes critérios de distribuição:
− 1,5% aos estados confrontantes com poços produtores;
− 1,5% aos municípios confrontantes com poços produtores e àqueles pertencentes às áreas geoeconômicas dos municípios confrontantes;
− 1% ao Ministério da Marinha; e
− 1% para constituir o Fundo Especial, a ser distribuído entre todos os Estados e Municípios da Federação.

Posteriormente, a Lei nº 7.990/1989 introduziu uma alteração na distribuição dos royalties estabelecidos pela Lei n.º 7.453/1985 para destinar parcela de 0,5% do valor da produção aos Municípios onde se localizassem instalações de embarque e desembarque de petróleo ou de gás natural.

Para acomodar essa alteração, o percentual destinado aos Estados foi reduzido de 4% para 3,5%, no caso de produção em terra, e o percentual do Fundo Especial foi reduzido de 1% para 0,5%, no caso de produção na plataforma continental.

É importante ressaltar que, mesmo após a promulgação da Constituição Federal de 1988, o critério de distribuição dos royalties foi alterado, pela Lei nº 7.990/1989, nos seguintes termos:
− 0,5% aos Municípios onde se localizassem instalações de embarque e desembarque de petróleo ou de gás natural
− 1,5% aos estados confrontantes com poços produtores;
− 1,5% aos municípios confrontantes com poços produtores e àqueles pertencentes às áreas geoeconômicas dos municípios confrontantes;
− 1% ao Ministério da Marinha; e
− 0,5% para constituir o Fundo Especial, a ser distribuído entre todos os Estados e Municípios da Federação.

Com o fim da execução do monopólio estatal da exploração e produção por parte da Petrobras, ocorreu a sanção da Lei nº 9.478/1997, que introduziu o regime de concessão, aumentou para 10% a alíquota básica dos royalties e criou a participação especial, devida nos casos de grande volume de produção, ou de grande rentabilidade, nos termos do Decreto nº 2.705/1998.

A Tabela 4.1 detalha a cobrança e distribuição, sob o regime de concessão, dos royalties decorrentes da produção na plataforma continental e da participação especial, nos termos da Lei nº 9.478/1997, sem considerar os efeitos da Lei nº 12.734/2012, promulgada em seu inteiro teor no dia 15 de março de 2013, conhecida como “Lei dos Royalties”.

Apesar dos graves problemas nos critérios de confrontação estabelecidos na Lei nº 7.525/1986, a Lei nº 9.478/1997 não tratou de corrigi-los e passou a destinar aos Estados e Municípios confrontantes uma parcela da compensação financeira ainda maior. Isso provocou um grande aumento na arrecadação do Estado do Rio de Janeiro e de alguns de seus Municípios, sem haver qualquer relação da compensação financeira com as perdas e danos a ela associados.

Tabela 4.1 Distribuição dos royalties marítimos e da participação especial antes da nova
Lei nº 12.734/2013

Ente
Royalties
Participação Especial
< 5% da produção
> 5% (até 10%) da produção
% da receita líquida
Estados
Confrontantes:
30%
Produtores confrontantes: 22,5%
Produtores ou confrontantes: 40%
Municípios
Produtores e áreas geoeconômicas:
30%

Com instalações de embarque e desembarque:
10%
Confrontantes:
22,5%


Afetados:
7,5%
Produtores ou confrontantes: 10%
União
Comando da Marinha:
20%
Ministério da Ciência Tecnologia e Inovação:
25%

Comando da Marinha:
15%

Ministério de Minas e Energia:
40%


Ministério do Meio Ambiente:
10%
Fundo
Especial:
10%

(Estados/FPE:20%)
(Municípios/FPM: 80%)

Especial:
7,5%

(Estados/FPE:20%)
(Municípios/FPM: 80%)
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Também é importante ressaltar que, até o ano de 2020, deverá haver significativa produção no regime de cessão onerosa, introduzido pela Lei nº 12.276/2010, que autorizou a União a ceder onerosamente à Petrobras o exercício das atividades de pesquisa e lavra de cinco bilhões de barris equivalentes de petróleo. A Petrobras terá a titularidade do petróleo e gás natural produzido, nos temos do contrato de cessão onerosa.

Os royalties devidos nesse regime serão distribuídos da mesma forma que no regime de concessão. No entanto, não haverá o pagamento de participação especial.

No regime de partilha de produção, introduzido pela Lei nº 12.351/2010, a alíquota de royalties, de 15% do valor da produção, e os critérios de distribuição foram estabelecidos pela Lei nº 12.734/2012. Quando a produção ocorrer na plataforma continental, no mar territorial ou na zona econômica exclusiva, os royalties terão a seguinte distribuição:
− 22% para os Estados confrontantes;
− 5% para os Municípios confrontantes;
− 2% para os Municípios afetados por operações de embarque e desembarque de petróleo, gás natural e outro hidrocarboneto fluido, na forma e critérios estabelecidos pela ANP;
− 24,5% para constituição de fundo especial, a ser distribuído entre Estados e o Distrito Federal, cujo rateio obedecerá às mesmas regras do rateio do Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal (FPE), de que trata o art. 159 da Constituição;
− 24,5% para constituição de fundo especial, a ser distribuído entre os Municípios, cujo rateio obedecerá às mesmas regras do rateio do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), de que trata o art. 159 da Constituição;
− 22% para a União, a ser destinado ao Fundo Social, instituído por esta Lei, deduzidas as parcelas destinadas aos órgãos específicos da Administração Direta da União, nos termos do regulamento do Poder Executivo.

No regime de partilha, além de royalties, caberá à União parte do excedente em óleo, definida pela Lei nº 12.351/2010 como a parcela da produção de petróleo, de gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos a ser repartida entre a União e o contratado, segundo critérios definidos em contrato, resultante da diferença entre o volume total da produção e as parcelas relativas ao custo em óleo, aos royalties devidos e, no caso da produção em terra, à participação equivalente a até 1% do valor da produção aos proprietários da terra onde se localiza o bloco.

Com relação aos regimes de concessão e cessão onerosa, a Lei nº 9.478/1997, combinada com a Lei nº 7.525/1986, aumentou ainda mais as distorções existentes. Essas Leis aumentaram ainda mais a compensação financeira distribuída para Estados confrontantes, como o do Rio de Janeiro, sem qualquer relação direta como os danos e perdas causados pelas atividades petrolíferas,

É importante destacar que a inconsistência da Lei nº 9.478/1997 decorre não do aumento da alíquota de royalties de 5% para 10% ou da criação da participação especial, mas da ausência de proporcionalidade na distribuição dessas novas receitas. Por que nenhuma parcela da participação especial foi destinada ao Fundo Especial? Por que 40% da participação especial foram destinados apenas ao Estado confrontante com o poço ou campo? Por que nenhum Município de fato afetado por operações de embarque e desembarque recebe parcela da participação especial? São questões difíceis de serem respondidas por critérios lógicos.

5. O PACTO FEDERATIVO E O ICMS

Analisam-se neste capítulo questões relativas ao pacto federativo e ao imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação (ICMS).

Nos termos do art. 155, § 2º, X, da Constituição Federal de 1988 não incidirá ICMS sobre operações que destinem a outros Estados petróleo, inclusive lubrificantes, combustíveis líquidos e gasosos dele derivados, e energia elétrica. Informalmente, esse dispositivo teria sido resultado de uma “troca”, que garantiu aos Estados produtores uma parcela da participação no resultado ou compensação financeira.
Inicialmente, é importante ressaltar que, na plataforma continental, não existem Estados produtores. Os Estados confrontantes assumiram, então, o papel de “produtores” e passaram a receber 1,5% do valor da produção petrolífera na plataforma continental, nos termos da Lei nº 7.453/1985.

Esse foi, então, o “pacto federativo informal” relativo aos Estados confrontantes: eles abriram mão do ICMS na origem para receberem 1,5% do valor da produção.

Em 1988, a produção brasileira de petróleo era da ordem de 200 mil barris por dia em terra e 400 mil barris por dia na plataforma continental. O consumo nacional de petróleo era de aproximadamente 1,1 milhão de barris por dia, conforme mostrado no gráfico da Figura 5.1.

Figura 5.1 Produção e consumo de petróleo no Brasil de 1979 a 2003
Nesse ano, os royalties devidos eram de apenas 5% do valor da produção e não havia cobrança de participação especial. Aos Estados confrontantes cabia uma parcela de 30% desses royalties. Com esse critério, todos os Estados confrontantes brasileiros receberam, em 1988, uma compensação financeira equivalente ao valor de 6 mil barris por dia. Em 1988, a receita de royalties do Fundo Especial foi equivalente a 2 mil barris por dia. Todos os Estados brasileiros receberam 20% do Fundo Especial, o que equivaleu a 400 barris por dia, parcela essa 15 vezes menor que a dos Estados confrontantes.

Em 2012, os Estados confrontantes receberam R$ 10,94 bilhões. Todos os Estados brasileiros, por meio do Fundo Especial, receberam R$ 249 milhões, parcela essa 44 vezes menor que a dos Estados confrontantes.

Observa-se, então, que de 1988 para 2012, a relação entre o que os Estados confrontantes receberam e o que todos os Estados receberam, por meio do Fundo Especial, aumentou de 15 para 44. Em suma, apesar de todas as alterações ocorridas no cenário de produção, em que, gradativamente, reduziu-se o impacto nos entes confrontantes, essa relação, em vez de diminuir drasticamente, aumentou de 15 para 44.

Na verdade, a Lei nº 9.478/1997 desequilibrou o pacto federativo ao destinar 40% da participação especial para os Estados confrontantes, 22,5% da parcela que excede 5% dos royalties também para os Estados confrontantes e apenas 7,5% dessa parcela ao Fundo Especial e nenhuma parcela da participação especial a esse Fundo.

Como já citado, na plataforma continental, a produção ocorre em área nacional e não no Estado confrontante. Se o petróleo produzido nessa área for transportado e refinado no Estado do Rio de Janeiro, ele deve ser considerado como destino, e não como origem. Assim, a interpretação do art. 155, § 2º, X, da Constituição Federal poderia ser alterada.

Se, em 1988, o Rio de Janeiro foi tratado como Estado de origem, de fato deve haver uma compensação para ele, a fim de se manter o pacto federativo originário. Mantido esse pacto, ao Estado do Rio de Janeiro seria destinado, no ano de 2012, 1,5% do valor da produção (30% de royalties de 5%), o que corresponde a R$ 1,48 bilhão. Esse Estado, contudo, recebeu R$ 8,23 bilhões em 2012.

O valor de R$ 8,23 bilhões corresponde, como já citado, a 30% da parcela do valor do royalty que representa 5% da produção, acrescido de 22,5% da parcela que exceder a 5% da produção e acrescido de 40% da participação especial, em razão da Lei nº 9.478/1997. Dessa forma, o Estado do Rio de Janeiro recebeu R$ 6,75 bilhões a mais do que seria necessário para compensar a perda de ICMS e garantir o pacto federativo.

6. LEI Nº 12.734/2012

A Lei nº 12.734/2012, conhecida como “Lei dos Royalties”, que teve como origem o Projeto de Lei do Senado - PLS 448/2011, de autoria do Senador Wellington Dias, destina importantes percentuais de royalties e de participação especial decorrentes da produção marítima de petróleo e gás natural no regime de concessão a todos os Estados e Municípios brasileiros, por meio dos Fundos Especiais.

As Tabelas 6.1 e 6.2 sumarizam a distribuição percentual dos royalties e da participação especial durante os próximos anos, nos termos dessa Lei.

Com a promulgação da Lei nº 12.734/2012, a União perderia um terço de suas receitas de royalties e arcaria com uma redução inicial de sete pontos percentuais de sua parcela na participação especial. Ou seja, a participação da União cairia dos atuais 50% para 43%, para permitir que os Fundos Especiais, destinados aos Estados e Municípios não confrontantes, tivessem mais recursos já em 2013. À medida que os Fundos Especiais passassem a arrecadar mais, devido ao crescimento da produção, a parcela da União na participação especial aumentaria gradativamente até atingir 46% em 2016.

Os Estados confrontantes teriam uma queda nos royalties de 26,25% para 20% a partir de 2013 e uma queda gradual de 40% para 20% em 2020 na participação especial. Já os recursos destinados aos Municípios confrontantes sofreriam uma queda de 26,25% para 4% dos royalties, e de 10% para 4% da participação especial. No caso dos Municípios afetados pelas operações de embarque e desembarque, a queda gradual seria de 8,75% para 2% no ano 2020.

Tabela 6.1 Distribuição de royalties no regime de concessão nos termos da nova Lei nº 12.734/2012


Tabela 6.2 Distribuição de participação especial no regime de concessão nos termos da nova Lei nº 12.734/2012



Nos termos da Lei nº 12.734/2012, os recursos dos Estados e Municípios referidos como produtores ou confrontantes poderiam optar por receber os respectivos recursos a partir dos Fundos Especiais ou de acordo com as alíquotas específicas para esses entes federativos. Todos os outros Estados e Municípios receberiam por meio desses Fundos.

Essa Lei estabelece, ainda, um teto para que Municípios não recebam mais que receberam em 2011 ou que não recebam mais que o dobro do que foi distribuído pelo FPM, mensurado em termos per capita.

Em relação à repartição dos royalties sob o regime de partilha de produção, a Lei nº 12.734/2012 estabelece uma alíquota de royalties de 15%. No que diz respeito à distribuição dos royalties sob o regime de partilha, a Lei nº 12.734/2012 segue os dispositivos do Projeto de Lei nº 8.051/2010, de autoria do Poder Executivo. É importante registrar que não deverá ocorrer significativa produção nesse regime até o ano de 2020.

No caso da produção na plataforma continental, a Lei nº 12.734/2012 estabelece uma distribuição semelhante à do regime de concessão, depois de alguns anos. A Tabela 6.3 sumariza a regra de distribuição.

Tabela 6.3 Distribuição dos royalties no regime de partilha

Distribuição dos royalties no regime de partilha


É importante registrar, contudo, que alguns percentuais mostrados na Tabela 6.3 foram alterados quando da discussão no Plenário do Senado Federal. No caso da produção no mar, a participação da União foi aumentada de 20% para 22%, a do FPM reduzida de 25,5% para 24,5% e a do FPE de 25,5% para 24,5%.

Além de propor alteração na distribuição dos royalties e participação especial para as áreas já contratadas, a Lei nº 12.734/2012 estabelece importante mudança na Lei nº 12.351/2010, para obrigar que o contratado no regime de partilha de produção de fato pague royalties. Dessa forma, nos termos da nova redação do art. 42, § 1º, fica vedado o ressarcimento dos royalties ao contratado. Faltou, contudo, propor a alteração do art. 29, V, para compatibilizá-lo com o art. 42, § 1º.

Quanto à aplicação das receitas, a Lei nº 12.734/2012 dispõe que as receitas dos Fundos Especiais devem ser destinadas para as áreas de educação, infraestrutura social e econômica, saúde, segurança, programas de erradicação da miséria e da pobreza, cultura, esporte, pesquisa, ciência e tecnologia, defesa civil, meio ambiente, em programas voltados para a mitigação e adaptação às mudanças climáticas, e para o tratamento e reinserção social dos dependentes químicos.

É importante ressaltar que o substitutivo do Senador Vital do Rêgo ao PLS nº 448/2011 apresentava dispositivos tecnicamente corretos, mas que foram retirados quando da votação no Plenário do Senado Federal. Esses dispositivos são os seguintes:
− o óleo ressarcível ao contratado a título de custo em óleo não poderia superar, a cada ano, 40% do volume total de petróleo e gás natural produzido pelo campo;
− a participação da União no excedente em óleo não poderia ser inferior a 40% de todo o excedente em óleo.

Esses dispositivos foram retirados durante as discussões no Plenário do Senado Federal, mas, pela importância deles, podem e devem voltar à discussão no Congresso Nacional.

É importante registrar, também, que a Lei nº 12.734/2012 apresenta alguns problemas. Ela privilegia critérios de “confrontação” em vez de critérios de real impacto ou de “afetação”. Os Estados e Municípios não deveriam receber receitas de royalties e participação especial por serem confrontantes, mas por serem afetados ou impactados pelas operações de produção, processamento, transporte e logística, decorrentes da atividade petrolífera na plataforma continental.

Nesse contexto, é importante registrar o que ocorre com o campo de Lula, que é a área mais importante da província do Pré-Sal. Apesar de ser confrontante com o Estado do Rio de Janeiro, o campo de Lula pouco impacto causa nesse Estado.

Já o Estado de São Paulo é bastante afetado, em razão de o gás natural produzido em Lula ser processado em uma unidade de processamento localizada na cidade de Caraguatatuba. Em razão dessa unidade, Caraguatatuba está recebendo royalties. No entanto, o Estado de São Paulo, por não ser confrontante, não recebe royalties nem participação especial decorrentes da produção no campo de Lula.

Outro problema está relacionado à definição dos Municípios afetados pelas operações de embarque e desembarque de petróleo, de gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos. A Lei nº 12.734/2012 estabelece que essa definição ocorrerá na forma e critério estabelecidos pela ANP. Não parece razoável permitir que uma agência reguladora defina uma política pública para essa “afetação”. Em razão da importância e relevância dessa matéria, ela deveria ser tratada em lei federal ou decreto da Presidência da República.

A Lei nº 12.734/2012 também apresenta um erro relativo à soma dos percentuais de royalties que, em vez de 100%, totaliza 101% a partir do ano de 2017. Outro erro diz respeito ao novo artigo 42-C, acrescentado à Lei nº 12.351/2010, que tem a seguinte redação:

Art. 42-C. Os recursos do fundo especial de que tratam os incisos I e II do caput do art. 42-B terão a destinação prevista no art. 50-E da Lei nº 9.478, de 6 de agosto de 1997.

O art. 50-E, também introduzido na Lei nº 12.351/2010, não trata da destinação dos recursos do Fundo Especial. Essa destinação é tratada no art. 50-F. Também é importante registrar a complexidade redacional da Lei nº 12.734/2012, o que gera grande dificuldade de leitura e compreensão.

7. ADI 4917

Foi ajuizada, no dia 15 de março de 2013, Ação Direta de Inconstitucionalidade – ADI, com pedido de medida cautelar, pelo Governador do Estado do Rio de Janeiro contra as novas regras de distribuição dos royalties e participação especial devidos pela exploração do petróleo, introduzidas pela Lei nº 12.734/2012. Essa ADI recebeu o número 4917.

A ADI 4917 foi ajuizada quase simultaneamente às petições das ADIs 4916, 4918 e 4920, todas apresentadas na mesma data e cuidando do mesmo tema, com diferenças pequenas, relativas apenas aos pedidos formulados em cada qual.

7.1 A quebra do pacto federativo é a tese central da adi 4917

O Autor da ADI 4917 afirma ser a tese central da ADI 4917:

“... a de que o pagamento de royalties e participações especiais insere-se no pacto federativo originário da Constituição de 1988, sendo uma contrapartida ao regime diferenciado do ICMS incidente sobre o petróleo (pago no destino, e não na origem), bem como envolve, por imperativo do art. 20, § 1º, uma compensação pelos ônus ambientais e de demanda por serviços públicos gerados pela exploração desse recurso natural. Há ainda uma tese de menor abrangência, referente à absoluta ilegitimidade da aplicação do novo regime às concessões firmadas anteriormente à promulgação da Lei Federal n. 12.734/2012”.

Segundo ele, a Constituição estabelece exceção à regra geral sobre o regime do ICMS sobre operações interestaduais com o petróleo, deslocando a sua incidência do Estado de origem da mercadoria para o Estado de destino exatamente para que haja coerência no sistema federativo:

... os Estados produtores, embora não arrecadem o ICMS, devem receber os recursos previstos no art. 20, § 1º. As receitas, assim, se compensam em alguma medida...

Aduz o Governador do Estado do Rio de Janeiro que o advento das normas questionadas teria provocado, assim:

a ruptura do próprio equilíbrio federativo”, pois “os Estados não produtores passaram a se beneficiar da arrecadação de ICMS e de uma inusitada compensação por prejuízos que nunca tiveram”.

Explicita-se, na petição inicial da ADI 4917, ter sido:

a lei n. 12.734/2012 editada para alterar as bases da repartição das participações governamentais devidas, nos termos da Constituição, aos Estados e Municípios em cujos territórios ocorra a produção de petróleo. Em síntese, o diploma estabelece uma nova forma de rateio das participações, colocando no centro das preocupações, não os entes produtores, e sim os Estados que (i) não sofrem os impactos e os riscos associados à exploração de petróleo, e (ii) já se beneficiam de uma regra especial quanto à incidência do ICMS“.

7.2 A alegação do direito adquirido

O autor da ADI 4917 autor sustenta que:

mesmo que se viesse a considerar válido o novo regime de partilha dos royalties ... seria manifestamente inconstitucional que se pretendesse aplicar essas novas regras às concessões instituídas com base na legislação anteriormente vigente”.

O fundamento de tal consideração estaria na garantia constitucional do respeito ao direito adquirido:

no caso, o direito adquirido às participações atreladas às concessões já celebradas, constituído nos termos das regras vigentes ao tempo da celebração. Em segundo lugar – e ainda que não se quisesse reconhecer a existência de um direito adquirido da hipótese – a mesma conclusão decorre igualmente da incidência da segurança jurídica, da responsabilidade fiscal e da boa-fé objetiva”.

Por isso o Autor argumenta que:

na eventualidade de que não venham a ser declarados inconstitucionais em si mesmos – na linha do que se expôs na primeira parte da presente ação -, é perfeitamente possível interpretar os referidos dispositivos de forma a, pelo menos, excluir-se a possibilidade de que incidam sobre as concessões celebradas na vigência da legislação anterior. Em rigor, essa é a interpretação menos inconstitucional que se lhes pode emprestar e revela-se perfeitamente compatível com a sua literalidade”.

7.3 A alegação da associação entre produção e compensação

Segundo o Governador do Estado do Rio de Janeiro, a Constituição Federal:

faz ... uma associação direta e inequívoca entre o pagamento da compensação e o fato de haver produção situada no ente. Além da literalidade do dispositivo, a lógica da compensação aos produtores é justificada por diversas razões objetivas, igualmente baseadas na Constituição. ... Embora o bem pertença à União (CF/88, arts. 20, IX, e 176, caput), sua produção gera uma série de ônus e riscos para os entes locais em cujo território ocorre a exploração. Por conta disso, a Constituição exige que os Estados e Municípios produtores sejam compensados...

7.4 Suspensão cautelar

O Autor requer a suspensão cautelar nos seguintes termos:

imediata do diploma impugnado, nos termos do art. 10, § 3º, da lei n. 9.868/99, o que pede seja feito monocraticamente, ad referendum do Plenário, tendo em vista a excepcional urgência envolvida na questão. A magnitude dos danos causados pela incidência (inclusive retroativa) das disposições impugnadas simplesmente não admite que se aguarde o trâmite normal das ações diretas de inconstitucionalidade. Por outro lado, não haverá nenhum prejuízo irreparável na manutenção provisória do atual status quo, estabelecido há décadas”.

7.5 Dispositivos questionados

O Governador do Estado do Rio de Janeiro põe em questão a validade constitucional dos seguintes dispositivos:

arts. 42-B; 42-C; 48, II; 49, II; 49-A; 49-B; 49-C; 50; 50-A; 50-B; 50-C; 50-D; e 50-E da Lei Federal n. 9.478/97, todos com a redação dada pela Lei Federal n. 12.734/2012”, argumentando que por estes dispositivos teria sido levada a efeito “verdadeira inversão do sistema constitucional de pagamento de royalties e participações especiais, colocando em seu centro os Estados e Municípios não-produtores, cujas receitas serão imediata e progressivamente ampliadas de forma bastante intensa, à custa dos entes produtores”.

7.6 Pedido

No mérito, o Autor da ADI 4917 pede:

a declaração de inconstitucionalidade dos arts. 42-B; 42-C; 48, II; 49, II; 49-A; 49-B; 49-C; 50; 50-A; 50-B; 50-C; 50-D; e 50-E da Lei Federal n. 9.478/97, todos com a redação dada pela Lei Federal n. 12.734/2012” e reitera “o pedido eventual de declaração de inconstitucionalidade, também, da Medida Provisória n. 592/2012, caso se entenda encontrar-se ela vigente. Por fim, e também por eventualidade, caso não se entenda viável a declaração de inconstitucionalidade postulada, o requerente pede que seja reconhecida a invalidade da aplicação das novas regras de distribuição às concessões celebradas na vigência da legislação anterior”.

É importante registrar que os arts. 42-B e 42-C dizem respeito à Lei nº 12.351/2010, que dispõe sobre a exploração e a produção de petróleo e de gás natural sob o regime de partilha de produção, e não dizem respeito à Lei nº 9.478/1997, como acima citado.

8. LIMINAR DA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA

A Ministra Cármen Lúcia decidiu sobre o requerimento de medida cautelar, sem a audiência dos órgãos ou das autoridades das quais emanaram as normas questionadas da Lei nº 9.478/1997, alteradas pela Lei nº 12.734/2012, até o julgamento de mérito da presente ação, em razão, segundo ela, da qualificada urgência alegada e demonstrada pelo Autor.



Ela argumenta que também a reiteração do requerimento de pronto exame da medida cautelar nas ADIs 4916, 4918 e 4920 levou-a a adotar a providência judicial excepcional e decidir de imediato, monocraticamente e ad referendum do Plenário , na forma de precedentes do STF.

Segundo a Ministra, embora não expresso na peça inicial da ADI 4917, tem-se desde a previsão do art. 8º da Lei nº 7990/1989, alterada pela Lei nº 8001/1990, que:

o pagamento das compensações financeiras previstas nesta Lei, inclusive o da indenização pela exploração do petróleo, do xisto betuminoso e do gás natural será efetuado mensalmente, diretamente aos Estados, ao Distrito Federal, aos Municípios e aos órgãos da Administração Direta da União, até o último dia útil do segundo mês subsequente ao do fato gerador, devidamente corrigido pela variação do Bônus do Tesouro Nacional (BTN), ou outro parâmetro de correção monetária que venha a substituí-lo, vedada a aplicação dos recursos em pagamento de dívida e no quadro permanente de pessoal”.

Além disso, a Lei nº. 9.478/1997 trouxe comando normativo expresso sobre o pagamento de royalties, em seu art. 47:

Art. 47. Os royalties serão pagos mensalmente, em moeda nacional, a partir da data de início da produção comercial de cada campo, em montante correspondente a dez por cento da produção de petróleo ou gás natural”.

Cita a Ministra que , em 1998, o Decreto nº 2.705 definiu, em seu art. 11:

Art 11. Os royalties previstos no inciso II do art. 45 da Lei nº 9.478, de 1997, constituem compensação financeira devida pelos concessionários de exploração e produção de petróleo ou gás natural, e serão pagos mensalmente, com relação a cada campo, a partir do mês em que ocorrer a respectiva data de início da produção, vedada quaisquer deduções”.

Segundo ela:

A previsão legal quanto à periodicidade do pagamento e a necessidade de se conferir certeza às diferentes pessoas da Administração Pública da União, dos Estados e dos Municípios quanto aos efeitos das normas e aos comportamentos a serem adotados, os valores a serem entregues e a quem, segundo quais regras jurídicas, qualifica a urgência do exame e da decisão sobre a medida cautelar suspensiva dos efeitos dos dispositivos legais promulgados em 15 de março de 2013”.

A Ministra argumenta que:

A matéria referente ao pagamento de compensação aos Estados Federados e aos Municípios pela exploração de petróleo e gás natural em seus respectivos territórios data dos primórdios daquelas atividades exploradoras (Lei n. 1004/1953, em especial em seu art. 27).

A exploração marítima do petróleo determinou, em 1985, a mudança das normas referentes àqueles pagamentos (Lei n. 7.453), prevendo-se, então, compensação às pessoas federadas quando o óleo ou o gás natural fossem extraídos de plataforma continental. Os valores passaram a ser devidos a Estados e Municípios confrontantes com os poços produtores.

Nesse ponto, é importante esclarecer que o art. 1º da Lei nº 7.453, de 27 de dezembro de 1985, dispõe que o artigo 27 e seus parágrafos da Lei nº 2.004, de 3 de outubro de 1953, alterada pela Lei nº 3.257, de 2 de setembro de 1957, passaria a vigorar com a seguinte redação:

"Art. 27 - A Sociedade e suas subsidiárias ficam obrigadas a pagar indenização correspondente a 4% (quatro por cento) aos Estados ou Territórios e 1% (um por cento) aos Municípios, sobre o valor do óleo, do xisto betuminoso e do gás extraídos de suas respectivas áreas, onde se fizer a lavra do petróleo.
........................................................................................................
§ 4º - É também devida a indenização aos Estados, Territórios e Municípios confrontantes, quando o óleo, o xisto betuminoso e o gás forem extraídos da plataforma continental, nos mesmos 5% (cinco por cento) fixados no caput deste artigo, sendo 1,5% (um e meio por cento) aos Estados e Territórios; 1,5% (um e meio por cento) aos Municípios e suas respectivas áreas geo-econômicas, 1% (um por cento) ao Ministério da Marinha, para atender aos encargos de fiscalização e proteção das atividades econômicas das referidas áreas, e 1% (um por cento) para constituir um Fundo Especial a ser distribuído entre todos os Estados, Territórios e Municípios.

Observa-se, então, que a Lei nº 7.453/1985 já estabelecia que 1% sobre o valor do petróleo extraído da plataforma continental constituísse um Fundo Especial a ser distribuído entre todos os Estados, Territórios e Municípios, e não apenas a Estados e Municípios confrontantes com os poços produtores.

8.1 Pagamentos a outras pessoas federadas

A Ministra Cármen Lúcia argumenta que:

O debate legislativo, a impor novo modelo definidor de critérios para a fixação e distribuição de recursos referentes à participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural ou de compensação financeira por essa exploração, parece ter tido como causa a fragilidade e a necessidade financeira das entidades federadas, Estados, Distrito Federal e Municípios. No afã de obter mais recursos, os parlamentares encaminharam-se para solução que é de sua competência (formulação da lei mencionada no § 1º do art. 20 da Constituição), alterando o modelo de distribuição dos recursos ali previstos para destinar pagamentos a outras pessoas federadas que não apenas aquelas até agora aquinhoadas.

A Lei nº 12.734/2012 não destina “pagamentos a outras pessoas federadas que não aquelas até agora aquinhoadas”. Como já citado, a Lei nº 7.453/1985 destinava 1% do valor do petróleo extraído da plataforma continental a um Fundo Especial distribuído entre todos os Estados, Territórios e Municípios. Esse valor correspondia a 20% dos royalties devidos à alíquota de 5% na época.

8.2 Alterações na distribuição depois da promulgação da Constituição Federal

Depois da promulgação da constituição federal em 1988 e antes da promulgação da Lei nº 12.734/2012, houve alterações nos critérios de distribuição da compensação financeira por duas vezes. A primeira vez, por meio da Lei nº 7.990/1989; a segunda, por meio da Lei nº 9.478/1997.

Conforme já citado, por decisão do Congresso Nacional, a Lei nº 7.990/1989 reduziu o percentual do Fundo Especial de 1% para 0,5%, no caso de produção na plataforma continental. Dessa forma, a parcela do Fundo Especial caiu de 20% para 10% e esse percentual passou a ser destinado aos Municípios onde se localizassem instalações de embarque e desembarque de petróleo ou de gás natural.

Em 1989, o Congresso Nacional entendeu que, mesmo no caso de a produção ocorrer na plataforma continental, esses Municípios eram, de fato, impactados e deviam passar a receber 10% dos royalties em detrimento do Fundo Especial. Observa-se, então, que após a promulgação da Constituição Federal de 1988 já houve alteração nos critérios de distribuição dos royalties. Nesse ano, o Congresso Nacional legislou e seu dever-direito não foi questionado quanto aos comandos constitucionais.

Ainda bem que a Ministra insistiu que:

... neste juízo acautelatório, a análise e a conclusão hão de se direcionar pela plausibilidade jurídica e pela relevância dos fundamentos apresentados para decisão que se imponha, para evitar prejuízo irreparável para os cidadãos, pelos quais são diretamente responsáveis as entidades federadas que se afirmam contrariadas em seus respectivos direitos pelas normas promulgadas."

Outro ponto importante é o fato de a Ministra citar em sua decisão que:

É certo que a regra do § 1º do art. 20 contém-se em norma de eficácia limitada, pelo aproveitamento constitucional da expressão “nos termos da lei”. Esse o norte doutrinário afirmado, por exemplo, por José Afonso da Silva, o qual, em comentários ao dispositivo, anota ser ‘regra, pois, de eficácia limitada e aplicabilidade dependente de lei...’ (SILVA, José Afonso da – Comentário contextual à Constituição. São Paulo: Malheiros, 2009, p. 258). Daí a superveniência de legislação (Lei n. 9.478/1997), que cuidou da matéria constitucionalizada (no plano infraconstitucional era objeto de legislação anterior, desde 1953), segundo o regramento posto na Constituição de 1988. Seja afirmado que a circunstância de o direito ser exercido ‘nos termos da lei’, como se tem no § 1º do art. 20 da Constituição, não o debilita. Mesmo no art. 5º da Constituição da República, na qual se listam alguns dos direitos fundamentais das pessoas, se tem remissão à lei.

... A forma do seu exercício, seus termos e condições é que se conferiu ao legislador. Entretanto, não se acanha ou se aniquila direito constitucionalmente estatuído, embora por igual não se desconheça a legitimidade da ação do legislador para traçar a forma de seu exercício. Assim, o Estado e o Município, em cujo território se tenha exploração de petróleo ou de gás natural ou que seja confrontante com área marítima na qual se dê esta atividade (em plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva), titulariza o direito assegurado na regra constitucional.

Importa ressaltar que a Lei nº 12.734/2012 não aniquilou nenhum direito constitucionalmente estatuído, pois ela não ofende o pacto federativo originário, que garantia ao Estado confrontante apenas 1,5% do valor da produção. Além disso, é preciso esclarecer que a expressão “confrontante” não é mencionada em nenhum dispositivo da Constituição Federal de 1988, apesar de estar presente na Lei nº 7.453/1985, anterior, portanto, ao pacto federativo originário.

O art. 20, § 1º, faz menção a “respectivo território, plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva”. Conforme já exposto anteriormente, plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva são áreas nacionais, não fazendo nenhum sentido falar em território estadual ou municipal nessas áreas.

A segunda alteração nos critérios de distribuição da compensação financeira ocorreu com a sanção da Lei nº 9.478/1997, que atribuiu aos entes confrontantes uma grande parcela dos royalties e da participação especial e uma pequena parcela dos royalties e nenhuma parcela da participação especial para o Fundo Especial.

A decisão política do Congresso Nacional, quando da aprovação da Lei nº 9.478/1997, foi o Fundo Especial continuar recebendo apenas 10% da parcela dos royalties até 5% e receber apenas 7,5% da parcela dos royalties que excede 5%; de os Estados confrontantes receberem 30% da parcela dos royalties até 5% e 22,5% da parcela dos royalties que excede 5%; de os Municípios produtores e suas respectivas áreas geoeconômicas receberem 30% da parcela dos royalties até 5% e os Municípios confrontantes receberem 22,5% da parcela dos royalties que excede 5%.

Com o aumento da produção de petróleo em águas cada vez mais profundas e mais distantes do litoral, começou a surgir um sentimento no Congresso Nacional de que os entes confrontantes eram cada vez menos impactados e afetados pela produção na plataforma continental e que essa mudança no perfil produtivo, totalmente diferente daquele que existia quando da promulgação da Constituição Federal em 1988, estava a ensejar uma alteração nos critérios de distribuição dos royalties e da participação especial.
A descoberta da província petrolífera do Pré-Sal, principalmente na Bacia de Santos, onde a produção de petróleo deverá ocorrer apenas por meio dos já citados FPSOs fez com que praticamente se eliminasse a interligação das unidades estacionárias de produção com a costa por meio de oleodutos, como já exposto anteriormente.

Essas alterações no perfil de produção na plataforma continental obrigaram e obrigam o Congresso Nacional a alterar os critérios de distribuição por meio de legislação infraconstitucional. Assim, não se viu nenhum óbice constitucional no fato de as Leis nº 7.990/1989 e nº 9.478/1997 terem alterado esses critérios. Da mesma forma, não se vê óbice constitucional quando a Lei nº 12.734/2012 reduz os percentuais dos entes confrontantes e aumentar a parcela dos Fundos Especiais.

8.3 Razão de direito

A Ministra diz que razão de direito assiste ao Autor, nos seguintes termos:

Pelo menos em sede acauteladora, a plausibilidade dos fundamentos apresentados, que põem no centro da discussão processual a eficácia do princípio federativo e as regras do modelo constitucionalmente adotadas, conduz ao deferimento da medida cautelar requerida.

O direito das entidades federadas, Estados e Municípios, constitucionalmente assegurado, decorre de sua condição territorial e dos ônus que têm de suportar ou empreender pela sua geografia e, firmado nesta situação, assumir em sua geoeconomia, decorrentes daquela exploração. Daí a garantia constitucional de que participam no resultado ou compensam-se pela exploração de petróleo ou gás natural.

Conforme já demonstrado neste trabalho, o direito dos entes federativos é constitucionalmente assegurado a todos eles, no caso de a produção ocorrer na plataforma continental, nos termos das Leis nº 7.990/1989, nº Lei nº 9.478/1997 e nº 12.734/2012. A maior ou menor participação dos entes confrontantes e suas respectivas áreas geoeconômicas nas receitas de royalties e participação especial depende apenas da decisão política do Congresso Nacional, manifestada nos termos da lei, desde que respeitado o pacto federativo estabelecido em 1988, que assegura 1,5% do valor da produção aos Estados confrontantes e a mesma parcela aos Municípios confrontantes.

Não resta a menor dúvida de que a Lei nº 12.734/2012 assegura aos entes confrontantes e impactados uma participação no resultado ou uma compensação financeira, sem ferir o pacto federativo. No caso da produção na plataforma continental, não há nenhum dispositivo constitucional que permita a interpretação de que apenas aos entes confrontantes ou afetados caberiam receitas de royalties e participação especial.

8.4 Condições territoriais

A Ministra Cármen Lúcia cita que, como observado por Célio Borja:

a Constituição não partilha participação na produção nem compensação financeira a Estados e Municípios de cujos territórios o petróleo e o gás não são extraídos ou que não se delimitam geograficamente com as áreas exploradas, nem concorrem operacionalmente para a produção, porque ... esses direitos federativos são territoriais e decorrem de confrontação com as jazidas exploradas. A inexistência dessas vinculações topográficas, produtivas e operacionais exclui Estados e Municípios da participação no resultado da exploração e na compensação financeira”.

Esse nunca foi o entendimento do Congresso Nacional manifestado tanto pela Lei nº 9.478/1997 quanto pela Lei nº 7.990/1998, aprovadas após a promulgação da Constituição Federal de 1988, nem pela Lei nº 7.453/1985, aprovada antes dela, pois todas essas leis dispuseram sobre destinação de compensação financeira para todos os Estados e Municípios, por meio de Fundos Especiais.

A Ministra aduz, ainda, que

A alteração legislativa promovida, a aquinhoar Estados e Municípios não ajustados nas condições territoriais constitucionalmente descritas, com participação nos resultados da exploração de petróleo e gás natural ou com valores compensatórios, mostra-se dissonante da norma constitucional apontada como paradigma.

Muito pelo contrário, a Constituição Federal, no caso da produção na plataforma continental, sequer aborda “condições territoriais”.

A Ministra também destaca a assertiva do Autor de que:

... sistema jurídico como é a Constituição, a sua interpretação impõe o cuidado integral e o sentido completo a ser acolhido na interpretação de suas normas.

A participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural ou compensação financeira por essa exploração acomoda-se a modelo tributário, que fixa orientação diversa para Estados titulares desse direito (previsto no § 1º do art. 20) e para aqueles que com tais recursos não podem contar.

Daí a norma da al. b do inc. X do § 2º do art. 155 da Constituição, segundo a qual não incidirá ICMS sobre operações que destinem a outros Estados petróleo, inclusive lubrificantes, combustíveis líquidos e gasosos dele derivados e energia elétrica. Vale dizer, orienta-se a hipótese de incidência tributária segundo o destino e não a origem do produto tributado, exatamente para se acomodar o regime de finanças na Federação.

A alteração das regras relativas ao regime de participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural ou da compensação pela exploração, sem mudança constitucional do sistema tributário, importa em desequilibrar o tão frágil equilíbrio federativo nacional e em desajustar, mais ainda, o regime financeiro das pessoas federadas sem atenção aos princípios e às regras que delineiam a forma de Estado adotada constitucionalmente.

Como já mencionado anteriormente, grandes foram as alterações das regras relativas ao regime da participação no resultado ou da compensação financeira, inclusive às relativas aos Fundos Especiais, que destinam essas receitas a todos os Estados e Municípios brasileiros.

8.5 Abordagem da Ministra sobre o direito adquirido

A Ministra menciona que o Autor da ação formula pleito subsidiário relativo à inaplicação das regras alteradas da Lei nº 9.478/1997 às concessões aperfeiçoadas, porque feriria:

o direito adquirido às participações atreladas às concessões já celebradas...da incidência dos princípios da segurança jurídica, da responsabilidade fiscal e da boa-fé objetiva”.

Segundo a Ministra:

Das concessões acabadas decorreram direitos que ingressaram no patrimônio público das pessoas federadas e que, mesmo se desdobrando em recebimentos de valores no presente e parcelas no futuro, fundamentam-se em processos findos, válidos, que se formaram e se aperfeiçoaram segundo a legislação vigente no período em que se deram os seus atos.

Todavia, como já mencionado, enquanto o petróleo e o gás natural estiverem no solo ou subsolo ele pertence à União. Os royalties somente são devidos depois que o produto é extraído pelo concessionário. De acordo com o art. 26 da Lei nº 9.478/1997, em caso de êxito, é conferido ao concessionário a propriedade desses bens, após extraídos, com os encargos relativos ao pagamento dos tributos incidentes e das participações legais ou contratuais correspondentes. Dessa forma, antes de extraído, não há propriedade do bem e das participações legais.

Apenas para ilustrar a questão, podemos considerar as licitações e concessões ocorridas na área do Pré-Sal nos anos de 2000 e 2001. Essas licitações envolveram os vários blocos, conforme mostrado na Tabela 8.1.

A situação desses blocos é a seguinte:
− BM-S-8: ainda não foi declarada nenhuma comercialidade;
− BM-S-9: já foi declarada a comercialidade de Sapinhoá, cuja primeira UEP deve entrar em operação em 2013; ainda não foi declarada a comercialidade de Carioca;
− BM-S-10: ainda não foi declarada nenhuma comercialidade;
− BM-S-11: já foi declarada a comercialidade de Lula, cuja primeira UEP entrou em operação em 20103; ainda não foi declarada a comercialidade de Iara;
− BM-S-21: ainda não foi declarada nenhuma comercialidade;
− BM-S-22: foi devolvido à União;
− BM-S-24: ainda não foi declarada nenhuma comercialidade.

Observa-se, então, que dos sete blocos mais promissores licitados, em 2000 e 2001, na região do Pré-Sal da Bacia de Santos, apenas dois campos, Lula e Sapinhoá, já tiveram declarada sua comercialidade. Quando foram licitados, sequer havia tecnologia disponível para se produzir os reservatórios localizados em águas muito profundas e abaixo de espessa camada de sal.

Mesmo atualmente, passados, cerca de, 12 anos da licitação, ainda não se tem ideia de quanto esses blocos irão produzir. O fato de se licitar uma área não implica qualquer ingresso no patrimônio público de Estado ou Município. Nem as reservas de Lula, que é o campo do Pré-Sal em estágio mais avançado de produção, podem ser incorporadas ao ativo da Petrobras, da BG e da Petrogal, pois o petróleo no reservatório é um bem da União.

Apenas depois de produzido, o petróleo passa a integrar o patrimônio das empresas concessionárias. O mesmo princípio aplica-se aos royalties e participação especial. Somente depois de produzido o petróleo, as participações especiais correspondentes são devidas aos entes federativos, nos termos da lei, conforme disposto na Constituição Federal, art. 20, § 1º.

Tabela 8.1 Principais blocos do Pré-Sal na Bacia de Santos


Dessa forma, um simples contrato de concessão não pode gerar ingresso no patrimônio público de Estado ou Município. Esses entes federativos têm apenas expectativa de que, caso seja declarada a comercialidade, caso seja aprovado o plano de desenvolvimento da área e caso venha a ocorrer a produção, eles terão asseguradas suas participações, nos termos da lei, como dispõe o art. 20, § 1º da Constituição Federal.

8.6 Abordagem da Ministra sobre o ato jurídico perfeito

De acordo com a Ministra:

Aplicar a nova legislação àqueles atos e processos aperfeiçoados segundo as normas vigentes quando de sua realização seria retroação, dotar de efeitos pretéritos atos e processos acabados segundo o direito, em clara afronta à norma constitucional do inc. XXXVI do art. 5º....

Como já demonstrado, os critérios de distribuição dos royalties desviaram-se completamente dos mandamentos constitucionais ao privilegiarem Estados e Municípios confrontantes no recebimento de royalties e participação especial com total ausência de relação com os impactos decorrentes da atividade petrolífera na plataforma continental.

Além disso, como já citado, o pagamento de royalties não decorre de atos e processos, mas da própria lei. Antes de 1997, sequer havia contrato entre a União e empresas. No setor mineral, nunca existiu contrato entre a União e a concessionária.

Assim, não há que falar em ato jurídico perfeito ou direito adquirido. Os contratos de concessão vinculam a União e o concessionário, sem a intervenção dos entes federados. Esse contrato não tem por objeto estabelecer critérios de distribuição de royalties e participação especial, ele apenas fixa o total a ser pago pelo concessionário. Dessa forma, solicitando vênia à ilustre Ministra, esses contratos não são atos jurídicos perfeitos no que se refere à distribuição de royalties e participações especiais a Estados e Municípios, e tampouco há que falar em direito adquirido desses entes.

8.7 Abordagem da Ministra sobre a compensação do ICMS

A Ministra cita que:
... o legislador teria alterado, tácita e indiretamente, o sistema tributário, pois a regra da al. b do inc. X do § 2º do art. 155 da Constituição do Brasil estabelece regime que se compõe com a interpretação e aplicação do § 1º do art. 20 nos termos legislados antes da alteração agora promovida. Estados e Municípios titulares do direito à participação no resultado da exploração de petróleo e gás natural ou compensação financeira por essa exploração teriam diminuído os recebimentos decorrentes da aplicação desse dispositivo e não teriam sido beneficiados com o que lhes é negado constitucionalmente quanto ao ICMS.”

Como já citado, em 1988, quando esse dispositivo foi promulgado, a produção brasileira de petróleo era da ordem de 400 mil barris por dia na plataforma continental. Como o consumo nacional de petróleo era de aproximadamente 1,1 milhão de barris por dia, a produção na plataforma representava apenas 36% do consumo. O ICMS no Estado de destino tinha, então, mais relação com o petróleo produzido em terra e com o petróleo importado do que com o petróleo produzido na plataforma continental.

Para compensar o ICMS no destino, os Estados deveriam receber 1,5% do valor da produção, conforme já citado, mas, em 2012, eles receberam 7% desse valor. Dessa forma, 5,5% do valor da produção poderiam ser distribuídos para a União, Estados e Municípios de acordo com a visão política do Congresso Nacional. Ressalte-se que apenas o Estado do Rio de Janeiro recebeu 5,2% do valor da produção nacional.

8.8 A questão orçamentária

A Ministra comenta a questão orçamentária, nos seguintes termos:

O orçamento aprovado pelas entidades federadas para o ano de 2013 considerou a realidade jurídica de 2012, quando inexistentes ou inaplicáveis as novas regras, pelo que não haveria como assegurar o cumprimento do arcabouço normativo vigente (tais como a Lei de Responsabilidade Fiscal e a Lei Orçamentária) se a aplicação da nova legislação fosse imediata, alargando seus efeitos até mesmo sobre o passado e atingindo, assim, atos jurídicos perfeitos.

Com relação ao orçamento, a argumentação da Ministra faz sentido. Dessa forma, deve-se promover uma modulação de modo que a Lei nº 12.734/2012 passe a produzir efeitos apenas no ano seguinte ao da sua promulgação.

9. CONCLUSÕES

O Congresso Nacional, como legítimo representante do povo brasileiro, tem o direito e o dever de, quando julgar necessário, propor e alterar leis que disponham sobre os critérios de distribuição da participação no resultado ou compensação financeira pela exploração de petróleo e gás natural, garantidas as receitas de Estados e Municípios confrontantes e áreas geoeconômicas, nos termos da legislação recepcionada pela Constituição Federal de 1988. Assim, não se fere o pacto federativo.

Demonstrou-se que as parcelas dessas receitas distribuídas para os Estados, Distrito Federal, Municípios e órgãos da administração direta da União não decorrem de contratos, pois de 1988 a 1997 sequer havia contratos no setor petrolífero e no setor mineral nunca houve contratos. Essa distribuição ocorre nos termos da lei em vigor, somente depois que o petróleo e o gás natural forem extraídos, não havendo, portanto, direito adquirido.

Deu-se a conhecer que a distribuição de royalties e participação especial não consta entre os itens da cláusula referente ao objeto do contrato de concessão celebrado entre a ANP e a concessionária. Dessa forma, no que diz respeito a essa distribuição, os contratos não são atos jurídicos perfeitos. Não se pode falar, então, em “quebra de contrato”.

]Para não gerar maiores controvérsias em relação a um “eventual” pacto federativo originário, no caso de a produção petrolífera ocorrer na plataforma continental, deve-se assegurar aos Estados confrontantes uma compensação financeira de 1,5% do valor da produção para compensar a perda do ICMS no destino. 
Assim, garante-se o que foi “informalmente” pactuado em relação à não incidência de ICMS sobre operações que destinem petróleo a outros Estados.

Conclui-se, então, que os dispositivos da Lei nº 12.734/2012, questionados por meio da ADI 4917, salvo melhor juízo, não ferem nenhum mandamento constitucional e representa apenas a visão política do Congresso Nacional que tem o direito e o dever de adequar as leis aos novos cenários operacionais e tecnológicos da exploração e produção de petróleo na plataforma continental.

Autor: PAULO CÉSAR RIBEIRO LIMA - Consultor Legislativo da Câmara dos Deputados - Área XII - Recursos Minerais, Hídricos e Energéticos

10 comentários:

  1. Rodrigo Dolabella9 de abril de 2013 14:30

    Caro Paulo César, seu trabalho confirma minhas suspeitas: não há inconstitucinalidade na Lei aprovada no CN; e mais, a distribuição mais equitativa,entre os entes da federação, da compensação finaceira pela exploração do petróleo brasileiro é justíssima! Parabéns pela Nota.

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  2. Paulo César Ribeiro Lima11 de abril de 2013 15:05

    Valeu Rodrigo. Muito obrigado pelo apoio. Grande abraço, Paulo César

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  3. Flávio Batista (Rio de Janeiro)12 de abril de 2013 12:00

    Excelente artigo e muito esclarecedor sobre a questão dos royalties sobre o petróleo e as implicações para o Rio de Janeiro e demais estados. Parabéns!

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  4. Dr. Paulo,
    Muito boa a sua análise. Lógico, concordo com a maior parte delas, mas há pontos que não concordo:
    1. Embora a plataforma seja da união, o estado/município limítrofe está sujeito aos danos. E eles existem.
    2. Se há dano, a perda é da nação, mas a perda direta e maior é do estado afetado.
    3. Tanto faz UEPs ou FPOs, se houver acidente, derramamento lá em alto mar ou no descarregamento e inúmeras outras operações o estado limítrofe é que vai sofrer as consequências. Da pesca ao turismo.
    4. Você tratou o assunto como se fosse risco zero para o estado. Lógico que não é. Você sabe disso.
    5. Concordo que não há quebra de contrato, pois não há contrato. Mas acho pior, pois para mim está havendo quebra da lei. Para mim, deixar de pagar R&PE sobre os campos já em produção é ilegal. Ainda mais que a produção desses campos está declinando (vc não considerou isto). Então estes valores irão cair naturalmente.
    6. Imagina o preju com acidente com NAFTA. Seriam nos portos, dutos etc. A nafta, vc sabe bem, é miscível. Mais um motivo para as compensações.
    7. Eu proporia uma partilha simplificada, daqui pra frente: Um terço União, um terço estados/municípios afetados (mar) ou produtores (terra) e um terço para os demais estados e municípios e DF. Com obrigação (para todos os entes) de aplicar pelo menos a metade em educação.
    8. Quanto aos critérios para definir limites de municípios e estados, concordo que deveriam ser aprimorados. A ideia de considerar a extensão do litoral é boa, mas não em linha reta, e sim em perímetro/distância real em km. Para ser mais correto, um dos principais fatores a ser considerado para saber qual litoral seria realmente afetado, teríamos que analisar a posição do acidente e considerar os padrões de movimentação das marés e correntes oceânicas que levariam o óleo para a costa, e assim saber quais áreas seriam realmente afetadas.
    9. Esta questão da distribuição equitativa, até certo ponto, é comparável à seguinte situação: “A Gisele Bunchen por ser bonita, competente, bem sucedida, tivesse que compartilhar sua renda com as mulheres que não tiveram o mesmo sucesso”
    Um abraço
    Abreu
    UnB/IG

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  5. Excelente contribuição do Carlos, entretanto, apesar de eu ser leigo no assunto, em debates com pessoas que estão familiarizadas com a questão, fui informado que os "royalties" não são destinados a cobrir eventuais riscos ou danos dos Estados e Municípios advindos da exploração. Segundo fui informado, no caso de um acidente, cabe à empresa exploradora ressarcir o estado ou o município no caso de um acidente, pois trata-se de responsabilidade civil.
    Ainda, os royalties seriam destinados a compensar o estado ou município em decorrência do maior fluxo de pessoas e, consequentemente, a maior demanda sobre a infraestrutura urbana, tecnológica e de serviços sociais do estado/município.
    Abraços. Fábio Mendes.

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  6. Caro Flávio Batista, obrigado pelo elogio. Abraços, Paulo

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  7. Prezado Abreu, faço os seguintes comentários os itens que você escreveu:

    1. Embora a plataforma seja da união, o estado/município limítrofe está sujeito aos danos. E eles existem. (Concordo e nunca disse o contrário)
    2. Se há dano, a perda é da nação, mas a perda direta e maior é do estado afetado.(Concordo e nunca disse o contrário)
    3. Tanto faz UEPs ou FPOs, se houver acidente, derramamento lá em alto mar ou no descarregamento e inúmeras outras operações o estado limítrofe é que vai sofrer as consequências. Da pesca ao turismo.(Vários estados e municípios podem ser afetados, inclusive muitos considerados não confrontantes)
    4. Você tratou o assunto como se fosse risco zero para o estado. Lógico que não é. Você sabe disso. (Nunca tratei o assunto como se fosse risco zero)
    5. Concordo que não há quebra de contrato, pois não há contrato. Mas acho pior, pois para mim está havendo quebra da lei. Para mim, deixar de pagar R&PE sobre os campos já em produção é ilegal. Ainda mais que a produção desses campos está declinando (vc não considerou isto). Então estes valores irão cair naturalmente. (Não está havendo quebra da lei, a lei simplesmente está sendo alterada, preservando-se uma grande e exagerada parcela para os entes apenas confrontantes, quando essa grande parcela deveria ser destinada aos entes de fato afetados)
    6. Imagina o preju com acidente com NAFTA. Seriam nos portos, dutos etc. A nafta, vc sabe bem, é miscível. Mais um motivo para as compensações. (Nenhum lei brasileira prevê royalties ou participação especial referentes a derivados)
    7. Eu proporia uma partilha simplificada, daqui pra frente: Um terço União, um terço estados/municípios afetados (mar) ou produtores (terra) e um terço para os demais estados e municípios e DF. Com obrigação (para todos os entes) de aplicar pelo menos a metade em educação. (Ótima sugestão. Bastante próxima da Lei nº 12.734/2012)
    8. Quanto aos critérios para definir limites de municípios e estados, concordo que deveriam ser aprimorados. A ideia de considerar a extensão do litoral é boa, mas não em linha reta, e sim em perímetro/distância real em km. Para ser mais correto, um dos principais fatores a ser considerado para saber qual litoral seria realmente afetado, teríamos que analisar a posição do acidente e considerar os padrões de movimentação das marés e correntes oceânicas que levariam o óleo para a costa, e assim saber quais áreas seriam realmente afetadas. (Concordo e nunca disse o contrário)
    9. Esta questão da distribuição equitativa, até certo ponto, é comparável à seguinte situação: “A Gisele Bunchen por ser bonita, competente, bem sucedida, tivesse que compartilhar sua renda com as mulheres que não tiveram o mesmo sucesso” (Nunca defendi uma distribuição equitativa)

    Grande abraço,

    Paulo

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  8. Caríssimo Dr. Paulo, meus parabéns pelo artigo!

    no entanto gostaria de entender melhor essa situação.

    a lei que foi promulgada recentemente pela Presidenta Dilma trata da destinação dos royalties, correto?

    e a lei nº 12.734/2012, que trata da divisão dos royalties entre todos os municípios brasileiros e não somente os produtores, ainda está sendo julgada?

    O Sr. poderia me ajudar a entender essa questão?

    muito obrigado!

    edson

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    Respostas
    1. Caro Edson,
      A Lei nº 12.858/2013, promulgada pela Presidente Dilma no dia 9 de setembro, trata da destinação dos “royalties do petróleo” para as áreas de educação e saúde. Já a Lei nº 12.734/2012, dispõe sobre os critérios de distribuição dos “royalties do petróleo” entre os entes da Federação. No entanto, esses critérios foram suspensos pela Liminar da Ministra do Supremo Tribunal Federal – STF Cármen Lúcia no julgamento da ADI 4917. Dessa forma, uma decisão monocrática está prevalecendo sobre a decisão do Congresso Nacional. O mérito dessa questão somente será definido pelo Plenário do STF. No entanto, não se sabe quando essa decisão ocorrerá.

      Abraços,

      Paulo César

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  9. Concordo com a parte emq ue diz que o Estado do Rio não produz petróleo. A produção se dá em área nacional.

    É obvio para qualquer idiota que caso o Estado do Rio fosse independente do Brasil, não teria acesso ao mar que pertence a União.
    É obvio!

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